Een effectief financieel raamwerk opbouwen – Uitdagingen voor Rachel Reeves

Ian Page schetst de geschiedenis van de begrotingsregels in Groot-Brittannië en onderzoekt de opties die beschikbaar zijn voor Labour’s schaduwkanselier Rachel Reeves als Labour wordt verkozen.

Als zij brief Op de Labour-conferentie lijkt Rachel Reeves vastbesloten haar reputatie als ijzersterke kanselier op te poetsen, die ervoor zal zorgen dat haar toekomstige kabinetscollega’s de verleidingen van begrotingsgebrek zullen afwijzen. Hierin zijn echo’s te horen van Gordon Brown die in de beginjaren van New Labour de exorbitante toezeggingen op het gebied van de overheidsuitgaven aan banden legde.

In haar toespraak verwees Reeves duidelijk naar de ‘ijzeren discipline’ die haar benadering van de overheidsfinanciën zal kenmerken. Ze benadrukte verder dat “de Labour-regering geen compromissen zal sluiten op het gebied van strikte begrotingsregels.”

De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat adviseurs hun macht kunnen consolideren door begrotingsregels in te voeren die zijn ontworpen om transparante grenzen op te leggen aan sleutelindicatoren: meestal één of beide, het overheidstekort (de kloof tussen overheidsinkomsten en -uitgaven) of het niveau van de staatsschuld (het totale bedrag dat de de overheid heeft geleend). Maar het ontwerpen van dergelijke regels en het garanderen van de effectieve implementatie ervan is moeilijk.

Misschien wel de bekendste begrotingsregels zijn die opgelegd door het Stabiliteits- en Groeipact van de Europese Unie, dat twee hoofdcriteria omvat: een tekortlimiet van 3% van het bbp en een schuldlimiet van 60% van het bbp. Maar critici zullen er onmiddellijk op wijzen dat het Stabiliteits- en Groeipact geen doorslaand succes is geweest – getuige de frequente overtredingen van de regels en een opeenvolging van staatsschuldencrises, te beginnen met Griekenland in 2009.

In het Verenigd Koninkrijk werden in 1997 begrotingsregels ingevoerd door Brown, destijds minister van Financiën. Zijn regel was eenvoudig genoeg. De eerste is om de netto staatsschuld te beperken tot 40% van het bbp en de tweede is om uitsluitend te lenen voor investeringen (bekend als “Gouden basis‘), hoewel gemiddeld over de loop van de economische cyclus, wordt het niet jaar na jaar toegepast.

Zoals eerder uitgelegd Instituut voor de overheid Zoals blijkt waren deze principes tot 2007 redelijk succesvol, al kreeg Brown kritiek omdat hij de interpretatie van de economische cyclus zo verruimde dat deze (slechts) binnen de tweede regel bleef. Toen de mondiale financiële crisis eenmaal toesloeg, werden de regels opgeschort, maar de coalitieregering introduceerde vervolgens een nieuwe aanpak, die zijn wortels had in de Fiscal Responsibility Act die in 2011 werd aangenomen.

Deze wet zag de oprichting van het Office for Budget Responsibility (OBR), belast met het verstrekken van onafhankelijke prognoses van de economie en het monitoren van de overheidsfinanciën. Soortgelijke lichamen, bekend als Financiële raden, zijn de afgelopen twintig jaar in veel landen ontstaan. Ook riep het de regering op om haar financiële regels te publiceren Handvest voor begrotingsverantwoordelijkheid.

Het mandaat in de huidige versie van het handvest is dat de netto staatsschuld als percentage van het bbp moet dalen “tegen het vijfde jaar van de voortschrijdende vooruitzichtenperiode.” Er zijn aanvullende doelstellingen: het bereiken van evenwicht in de huidige begroting, ook in het vijfde jaar van de voortschrijdende prognoseperiode; het beperken van de netto overheidsinvesteringen; Het terugdringen van de sociale uitgaven.

Sinds 2011 zijn er echter minstens acht herhalingen van deze regels geweest. In eerdere versies was de huidige begroting het basismandaat en fluctueerde de streefdatum. Regels die vaak veranderen verliezen hun geloofwaardigheid, en de eerlijke inschatting is dat ze moeilijk serieus te nemen zijn. Ze hebben niet alleen gemakkelijke langetermijndoelen, maar ze kunnen ook worden gewijzigd door de grillen van opeenvolgende kanseliers, wat hun disciplinerende invloed ondermijnt.

Onderstaande grafiek versterkt deze beoordeling. Toen het Handvest in het begrotingsjaar 2010/2011 ten uitvoer werd gelegd, bedroeg de netto staatsschuld 70,8% van het bbp. Vóór de pandemie bedroeg deze 84,8%, schommelt nu rond de 100% en zal naar verwachting de komende twee jaar niet onder de driecijferige cijfers dalen.

Kan Rachel Reeves deze plaat verbeteren? Haar voorzichtigheid ten aanzien van toekomstige uitgavenverplichtingen is zeker verdedigbaar in een tijd waarin de staatsschuld nog steeds stijgt en de hoge rentetarieven andere categorieën van overheidsuitgaven dreigen te verdringen. Maar zelfs het terugdringen van de uitgavenverplichtingen zou de begrotingssituatie verslechteren, tenzij er hogere belastingen worden overwogen.

Dit brengt ons bij de voor de hand liggende vraag welke financiële regels u zult volgen. In haar toespraak zei ze dat ze “een nieuw handvest van begrotingsverantwoordelijkheid en een nieuw begrotingsslot zou introduceren.” Oké, maar wat zou je erin opnemen? Als u voorstelt om de nettoschulddoelstelling sneller te verwezenlijken, zal dit betekenen dat er op de korte termijn een grotere druk op de overheidsfinanciën wordt uitgeoefend, tenzij de groei op miraculeuze wijze versnelt.

Als ze een andere maatregel kiest, zoals het tekort (zoals sommige andere kanseliers onlangs hebben gedaan), kan ze die dan verzoenen met de vele eisen van Labour om meer uit te geven? Het zou zinvol kunnen zijn om een ​​variatie op de Gouden Regel van New Labour te herstellen, maar een dergelijke regel is gevoelig voor ontsporingen en is om deze reden elders uit de gratie geraakt.

Bredere begrotingsregels en -kaders zijn nooit een wondermiddel, maar kunnen leiden tot beleidskeuzes die gericht zijn op het voldoen aan de regels in plaats van op het reageren op economische omstandigheden. Het is verstandig om ‘ontsnappingsclausules’ te hebben die bepalen wanneer een regel kan worden overschreven, zolang er geen misbruik van wordt gemaakt. Maar te veel flexibiliteit kan een valkuil zijn.

Bovendien zijn effectieve financiële kaders, Zoals blijkt uit de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, vereist meer. Labour zou er goed aan doen om regelingen te overwegen in sommige EU-landen met uitgebreidere begrotingskaders, waar begrotingsregels slechts één element vormen. Sterke begrotingscommissies en media-onderzoek – iets wat Groot-Brittannië doet – stellen de markten gerust (zoals Liz Truss en Kwasi Kwarteng ondervonden toen ze het Office for Budget Responsibility verwaarloosden), maar landen met benijdenswaardige overheidsfinanciën gaan nu aanzienlijk verder.

Velen hebben ook een uitgavenregel die een plafond stelt aan de groei van de overheidsuitgaven, iets dat direct onder de controle van de staat staat, in tegenstelling tot een tekort of een schuld. Bovendien zijn sommige landen (zoals Nederland) bestedingsplannen voor de middellange termijn (en soms langere) in hun begrotingskaders aan het opnemen, terwijl Zweden gebruik heeft gemaakt van de bestaande overschotbasis om de overheidsfinanciën voor te bereiden op de vergrijzing van de bevolking. In Nieuw-Zeeland is transparantie een sleutelelement van deze aanpak.

Zoals Bismarck, de oorspronkelijke IJzeren Kanselier, zei: “Een regering mag zich niet terugtrekken als ze eenmaal haar koers heeft gekozen. Ze moet noch naar links noch naar rechts kijken, maar vooruitgaan.”

Door prof Ian PaginaEuropees Instituut, London School of Economics and Political Science.